目前，我國(guó)電力工程建設(shè)招投標(biāo)健康發(fā)展存在五個(gè)主要問題:強(qiáng)制招投標(biāo)過多、建設(shè)市場(chǎng)缺乏真正的競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)標(biāo)方法人工操作空間大、招投標(biāo)人員素質(zhì)不高、招投標(biāo)監(jiān)督不足。

自《招投標(biāo)法》實(shí)施以來，招標(biāo)投標(biāo)在我國(guó)各個(gè)行業(yè)的工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展迅速。為規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，各部門和地方政府相繼出臺(tái)了一系列招投標(biāo)管理制度。為進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，國(guó)務(wù)院于2012年頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。但是我國(guó)招投標(biāo)行業(yè)仍然存在一些問題，特別是在國(guó)有企業(yè)的工程建設(shè)領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

首先，有很多違規(guī)行為。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，最近，包括中石油、華潤(rùn)電力在內(nèi)的11家國(guó)有企業(yè)涉嫌非法招標(biāo)，涉案金額超過487億元，使招投標(biāo)成為違法案件的?？?。這種招投標(biāo)過程看似到位、細(xì)節(jié)完整，但實(shí)質(zhì)上是挪用項(xiàng)目資金，成為權(quán)力尋租的一塊遮遮掩掩的樹葉。

第二，效果不好。招投標(biāo)的最終目的是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，選擇承包能力合格、價(jià)格低廉的中標(biāo)人，并與之簽訂合同，以保證工程建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域有大量的工程項(xiàng)目在執(zhí)行合同后招投標(biāo)，合同中約定的建設(shè)目標(biāo)難以如期實(shí)現(xiàn)，投資不斷增加，招投標(biāo)效果大大降低。

為什么我國(guó)工程建設(shè)實(shí)際招投標(biāo)中存在這么多的問題?

一、當(dāng)前我國(guó)工程建設(shè)招投標(biāo)中存在的主要問題

(1)強(qiáng)制招標(biāo)過多

根據(jù)2000年頒布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第二條至第七條的規(guī)定，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、國(guó)有資金投資項(xiàng)目、國(guó)家資助項(xiàng)目的工程，其中單項(xiàng)工程概算合同價(jià)在200萬元以上，重要設(shè)備物資單項(xiàng)工程概算合同價(jià)在100萬元以上;如單項(xiàng)概算合同價(jià)在50萬元以上的服務(wù)(包括勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等)，均須投標(biāo)，同時(shí)也提供雖然單項(xiàng)概算合同價(jià)低于規(guī)定限額，但投資總額在3000萬元以上的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。

這是我國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)制招標(biāo)的范圍和限制。隨著我國(guó)物價(jià)年復(fù)一年的持續(xù)上漲，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模普遍巨大，無論是單項(xiàng)合同的預(yù)估價(jià)格還是項(xiàng)目的總投資金額都很少低于上述上限。而根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于總投資在3000萬元以上的項(xiàng)目，無論個(gè)人金額多么小都參與投標(biāo)，這顯然是不合理的。

盡管按照規(guī)定的招標(biāo)規(guī)則的實(shí)現(xiàn)使用的招標(biāo)模式的成本項(xiàng)目合同金額的比例過大,可以確定在項(xiàng)目批準(zhǔn)沒有投標(biāo),但由于設(shè)計(jì)階段深度限制在審批階段,很難將標(biāo)書整體劃分清楚，實(shí)際上很難得到負(fù)責(zé)部門對(duì)標(biāo)書的認(rèn)定。顯然，我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)的范圍太廣、太過寬泛。

強(qiáng)制招投標(biāo)過多，導(dǎo)致許多企業(yè)以招投標(biāo)率來評(píng)定招投標(biāo)工作，誤以為招投標(biāo)覆蓋面越大越好。目前強(qiáng)制招投標(biāo)的要求過多，不僅難以實(shí)施，而且耗費(fèi)大量的工作精力、時(shí)間和成本，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

(2)建筑市場(chǎng)缺乏真正的競(jìng)爭(zhēng)

招投標(biāo)是一種充滿市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的交易模式，實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)真正的競(jìng)爭(zhēng)是招投標(biāo)的基礎(chǔ)。然而，由于我國(guó)建筑業(yè)發(fā)展的特殊歷史原因，各個(gè)行業(yè)的建筑市場(chǎng)基本由大型國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，缺乏真正有效的競(jìng)爭(zhēng)。

以我國(guó)水電建設(shè)市場(chǎng)為例，目前市場(chǎng)上有兩大實(shí)力較強(qiáng)的水電建設(shè)狀態(tài)，雖然國(guó)內(nèi)許多省份都有省級(jí)水電建設(shè)企業(yè)，但由于長(zhǎng)期的歷史原因，沒有一個(gè)大中型水電工程承包經(jīng)驗(yàn)，其技術(shù)水平和綜合實(shí)力與兩個(gè)水電建設(shè)國(guó)家相比都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)的，很少有水電業(yè)主敢冒險(xiǎn)將大中型水電工程委托給省級(jí)水電建設(shè)企業(yè)。

雖然兩個(gè)水電建設(shè)國(guó)家都有其水電技術(shù)水平高、綜合實(shí)力強(qiáng)的子公司，但水電建設(shè)國(guó)家都采取高度集中管理、以財(cái)務(wù)總指揮為核心的總部，在實(shí)際操作中往往為了保護(hù)集團(tuán)的整體利益，子公司才能真正獨(dú)立于市場(chǎng)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，兩家中央水電建設(shè)企業(yè)選擇聯(lián)合壟斷，在同一市場(chǎng)上相對(duì)于成本和利潤(rùn)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)是必然趨勢(shì)，很難形成真正的競(jìng)爭(zhēng)。因此，特別在大型水電工程的招投標(biāo)中會(huì)出現(xiàn)一個(gè)普遍的現(xiàn)象:招標(biāo)人基本上都是水電建設(shè)兩家央企的子公司。對(duì)于價(jià)值數(shù)十億元的項(xiàng)目，每個(gè)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)往往驚人地接近。

建筑市場(chǎng)缺乏真正的競(jìng)爭(zhēng)，不僅難以取得良好的招投標(biāo)效果，還會(huì)帶來諸多危害:一是投標(biāo)人輪流負(fù)責(zé)，招投標(biāo)流于形式;二是容易導(dǎo)致投標(biāo)人與招標(biāo)人串通或投標(biāo)人之間串通、私下交易;第三，中標(biāo)人的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)壓力不強(qiáng)，中標(biāo)項(xiàng)目的完成并不影響后續(xù)的中標(biāo)或其他項(xiàng)目的中標(biāo)，所以合同履行的完整性越來越差;四是不敢依法維權(quán)，怕得罪招標(biāo)人，將來失去市場(chǎng)。

(3)評(píng)標(biāo)方法人工操作空間大

根據(jù)我國(guó)招投標(biāo)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，合法的評(píng)標(biāo)方法包括綜合評(píng)標(biāo)法和最低評(píng)標(biāo)法。然而，目前在實(shí)際工程建設(shè)的評(píng)標(biāo)中，普遍采用的是綜合評(píng)價(jià)法中的綜合打分法。在采用綜合評(píng)分法時(shí)，除報(bào)價(jià)是按照招標(biāo)文件中預(yù)先規(guī)定的計(jì)算公式計(jì)算確定外，其他業(yè)務(wù)和技術(shù)評(píng)價(jià)因素均由專家打分，采用算術(shù)平均計(jì)算確定。

由于專家打分是主觀的，綜合評(píng)價(jià)法(綜合評(píng)分法)存在許多缺點(diǎn):

首先，評(píng)標(biāo)方法受人類活動(dòng)的影響較大，為尋租和人為操縱評(píng)標(biāo)留下了巨大空間，不可避免地導(dǎo)致招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)過程中出現(xiàn)許多違法現(xiàn)象，并且不利于確保真正有能力的投標(biāo)人獲得中標(biāo)的機(jī)會(huì)。

二是在評(píng)標(biāo)方法中,投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容是專家評(píng)估,然而,大量的工程實(shí)際情況是中標(biāo)人的投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)審查結(jié)果再好,但不是根據(jù)其實(shí)現(xiàn)工程建設(shè),評(píng)標(biāo)與工程建設(shè)已成為“兩張皮”，評(píng)標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)是評(píng)標(biāo)施工的典型。

另外，由于招投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)內(nèi)容繁多，而且評(píng)標(biāo)時(shí)間倉(cāng)促，一般所以評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)過程中并不保證每一字不差地對(duì)每一個(gè)招標(biāo)人的施工組織設(shè)計(jì)的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行認(rèn)真的審查，這容易誘使投標(biāo)人在投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)中故意伏擊，進(jìn)而向招標(biāo)人要求額外的招投標(biāo)費(fèi)用，給招標(biāo)人造成不必要的損失。

(4)投標(biāo)人員素質(zhì)不高

為了提高招標(biāo)人員的專業(yè)素質(zhì)，我國(guó)自2009年起，已開始實(shí)行招標(biāo)分科職業(yè)資格制度(試行)，頒發(fā)招標(biāo)人員相關(guān)證書，目前大部分從事招標(biāo)分科工作的人員均有證書，特別是在我國(guó)招投標(biāo)規(guī)模大的國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)核算中，由于長(zhǎng)期用人制度的弊端，這種情況比較普遍。

一個(gè)合格的招標(biāo)部門，不僅要具備組織招標(biāo)活動(dòng)的基本能力，還要具備編制、審查招標(biāo)文件、策劃招標(biāo)方案、處理異議的專業(yè)能力。但目前的情況是，許多招標(biāo)人員只能簡(jiǎn)單地組織招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，缺乏編制和審查招標(biāo)文件的能力。往往只能簡(jiǎn)單運(yùn)用招標(biāo)文件的模式，難以編制出真正適合招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)的高質(zhì)量招標(biāo)文件，更缺乏投標(biāo)方案規(guī)劃和異議處理能力。

投標(biāo)人員素質(zhì)不高，直接影響投標(biāo)效果，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是招投標(biāo)人員對(duì)招投標(biāo)及相關(guān)法律法規(guī)了解不透徹，只知道原因，容易導(dǎo)致在組織招投標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)違法現(xiàn)象;其次，招標(biāo)人員缺乏編制、審核招標(biāo)文件、策劃招標(biāo)方案的能力，勢(shì)必影響整體招標(biāo)效果，難以達(dá)到招標(biāo)項(xiàng)目的基本要求;第三，招投標(biāo)人員處理異議能力不足，不利于招投標(biāo)活動(dòng)的順利合法進(jìn)行。

(五)對(duì)招投標(biāo)的監(jiān)督不夠

根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)工作不僅要接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督，還要接受投標(biāo)人及其利害關(guān)系方的監(jiān)督。這種行政監(jiān)督加上社會(huì)監(jiān)督的多重監(jiān)督體制，應(yīng)該說一直以來的監(jiān)督都很嚴(yán)格，但目前的情況并不是這樣。

在招標(biāo)行政監(jiān)督方面，目前我國(guó)大量的工程建設(shè)招投標(biāo)過程中，在沒有行政主管部門的監(jiān)督的情況下，被招標(biāo)人內(nèi)部監(jiān)督所取代，特別是國(guó)有企業(yè)的工程建設(shè)招投標(biāo)，一般是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是上級(jí)單位送去監(jiān)督的，這其實(shí)是一種利用為主的監(jiān)督，效果大大降低;在招投標(biāo)社會(huì)監(jiān)督中，由于缺乏真正的競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)前建筑市場(chǎng)上對(duì)招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)工作不夠，不僅靠中標(biāo)人的實(shí)力，所以許多招標(biāo)人甚至在操縱掌握了招標(biāo)人評(píng)標(biāo)等違法行為和損害自身利益的證據(jù)后，也不敢投訴，往往選擇言聽計(jì)從。因此，目前社會(huì)對(duì)招投標(biāo)的監(jiān)督力度還很薄弱，導(dǎo)致非法評(píng)標(biāo)現(xiàn)象難以遏制，無法達(dá)到良好的招投標(biāo)效果。

二、破解疑難對(duì)策的思考

（一）堅(jiān)持招標(biāo)效果為導(dǎo)向，提高招標(biāo)限額，避免過度招標(biāo)

出現(xiàn)強(qiáng)制招標(biāo)過度的根本原因是我國(guó)現(xiàn)行的強(qiáng)制招標(biāo)范圍及限額不合理和對(duì)招標(biāo)作用的無限放大。誤認(rèn)為只有招標(biāo)才是社會(huì)資源優(yōu)化配置的好方式，但實(shí)際招標(biāo)效果往往卻并不理想；誤認(rèn)為只有招標(biāo)才是防止工程建設(shè)腐敗的有效方式，但實(shí)際上大量招標(biāo)案例卻反映出招標(biāo)已成了權(quán)力尋租、腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)。

因此，我國(guó)從立法階段就應(yīng)當(dāng)理性看待招標(biāo)的作用，招標(biāo)作為市場(chǎng)優(yōu)化配置資源的一種方式，本身也具有一定局限性，只有在招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模、市場(chǎng)環(huán)境等條件適宜的情況下，招標(biāo)才能真正發(fā)揮有效作用，取得良好效果。

建議國(guó)家主管部門堅(jiān)持以招標(biāo)效果為導(dǎo)向，結(jié)合自2000年以來市場(chǎng)物價(jià)的上漲幅度以及多年來各行業(yè)招標(biāo)實(shí)踐情況，合理提高招標(biāo)限額。

（二）加快國(guó)企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng)

從我國(guó)建筑業(yè)實(shí)情看，當(dāng)前建筑市場(chǎng)缺乏真正競(jìng)爭(zhēng)甚至出現(xiàn)壟斷的根本原因是國(guó)企建筑市場(chǎng)主體的布局不利于競(jìng)爭(zhēng)，致使有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的建筑企業(yè)往往因相互之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系而不能獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)，能獨(dú)立相互競(jìng)爭(zhēng)的建筑企業(yè)往往因?qū)嵙沂庀嗖钐h(yuǎn)而無法競(jìng)爭(zhēng)。因此，應(yīng)當(dāng)加快國(guó)企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng)。

(3)完善評(píng)標(biāo)方法，消除人為操作空間

綜合評(píng)標(biāo)法(綜合評(píng)分法)的根本缺陷在于其固有的人工操作空間，為權(quán)力尋租、人為操縱評(píng)標(biāo)等違法行為提供了便利的渠道。要根除我國(guó)建設(shè)工程評(píng)標(biāo)違法行為，必須完善評(píng)標(biāo)方法，消除人為操作空間。

為了消除評(píng)標(biāo)中人為操作空間，應(yīng)研究和實(shí)施適合我國(guó)國(guó)情的最低評(píng)標(biāo)方法。如:取消報(bào)價(jià)以外的業(yè)務(wù)和技術(shù)因素由專家進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，由專家進(jìn)行系統(tǒng)審核，從而取消對(duì)投標(biāo)施工組織設(shè)計(jì)的等級(jí)評(píng)價(jià)，對(duì)投標(biāo)人的資源(主要是人員和設(shè)備)、關(guān)鍵技術(shù)、如包含在投標(biāo)人的資格,在招標(biāo)文件根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要事先給定明確的基本條件,評(píng)價(jià)的專家評(píng)價(jià)的招標(biāo)文件符合給定的基本條件,也就是說,評(píng)價(jià)合格的投標(biāo)人,然后從有效、合格的投標(biāo)人名單中選擇價(jià)格最低的投標(biāo)人中標(biāo)。由于原有的評(píng)標(biāo)業(yè)務(wù)和技術(shù)因素對(duì)評(píng)標(biāo)的優(yōu)劣進(jìn)行了合格的評(píng)標(biāo)，從而可以極大地消除評(píng)標(biāo)中人為的操作空間。

評(píng)標(biāo)時(shí)，上述防止惡意壓低報(bào)價(jià)的方法，應(yīng)研究形成一整套相應(yīng)的有效報(bào)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束反向傳遞機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)投資以反競(jìng)價(jià)方的投標(biāo)價(jià)格報(bào)價(jià)低于成本，從而促進(jìn)每個(gè)投標(biāo)人根據(jù)自己的管理水平宣布自己承受和有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格。

例如，招標(biāo)文件中可以增加以下規(guī)定:當(dāng)選擇中標(biāo)人的價(jià)格小于一定范圍內(nèi)的招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)格,應(yīng)當(dāng)要求中標(biāo)人招標(biāo)人提交一份平衡性能保證,保證中標(biāo)人報(bào)價(jià)與招標(biāo)控制價(jià)3倍之間的區(qū)別,在項(xiàng)目中當(dāng)中標(biāo)人價(jià)格過低造成項(xiàng)目資金短缺時(shí)，會(huì)將差額作為工程借款來彌補(bǔ)不足的資金。只有這樣,為了真正高管理水平和低價(jià)格,投標(biāo)人創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)贏得競(jìng)標(biāo),為了有效地防止非法行為,為了不斷促進(jìn)正常、有序的建筑市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),刺激買家不斷提高管理水平,最后促進(jìn)建筑市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

(四)大力推行持證制度，確保招標(biāo)人員的專業(yè)素質(zhì)

目前，我國(guó)工程建設(shè)招投標(biāo)人員素質(zhì)低下的根本原因是招投標(biāo)工程師持證制度沒有真正落實(shí)。因此，建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)實(shí)行招投標(biāo)上崗制度，定期或不定期對(duì)招投標(biāo)人員出示證件的情況進(jìn)行檢查，確保從事招投標(biāo)工作的人員和投標(biāo)建筑師合格證，任何投標(biāo)建筑師合格證不得從事招投標(biāo)工作的人員，確保我國(guó)招標(biāo)師職業(yè)資格制度(實(shí)踐)真正得到實(shí)施，招標(biāo)師的法律地位和作用才能真正得到體現(xiàn)，有利于加快我國(guó)招標(biāo)企業(yè)的健康發(fā)展。

根據(jù)目前的情況，為保證招標(biāo)工程師的素質(zhì)，建議國(guó)家主管部門加大對(duì)招標(biāo)工程師的培訓(xùn)力度，特別是對(duì)招標(biāo)方案策劃、招標(biāo)文件編制、審查等關(guān)鍵能力的培訓(xùn)，并對(duì)異議進(jìn)行處理，從而提高投標(biāo)工程師的綜合能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

(五)加強(qiáng)招標(biāo)行政監(jiān)督，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造有利條件

目前，我國(guó)對(duì)招標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督不足的根本原因是招標(biāo)監(jiān)督的缺失。因此,我們表明,一方面,招標(biāo)人應(yīng)取消了企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督,依法負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門派人監(jiān)督,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)部門工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn),這樣，既可以充分發(fā)揮招標(biāo)工程師的作用，加強(qiáng)招標(biāo)監(jiān)督，同時(shí)，不增加建設(shè)行政部門人員配置壓力。此外，建議國(guó)家有關(guān)部門還應(yīng)鼓勵(lì)投標(biāo)人和利益相關(guān)方加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督、投訴，為其創(chuàng)造有利條件，消除投標(biāo)人的關(guān)切，使用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，從而促進(jìn)我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)業(yè)務(wù)規(guī)范和健康發(fā)展。

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